司法制度改革審議会第４９回議事概要

司法制度改革審議会

司法制度改革審議会第４９回議事概要

１.日　時平成13年2月27日(火) 13：30～17：30 ２.場　所司法制度改革審議会審議室 ３.出席者: (委員・50音順、敬称略)
石井宏治、井上正仁、北村敬子、佐藤幸治(会長)、竹下守夫(会長代理)、髙木剛、鳥居泰彦、中坊公平、藤田耕三、水原敏博、山本勝、吉岡初子
４.議　題: 「裁判官制度の改革」について(意見交換)

５.会議経過

　前々回、前回に引き続き、「裁判官制度の改革」に関し、委員間で意見交換が行われたところ、その概要は以下のとおり。

(1)　「裁判官の指名過程に国民の意思を反映させるための機関」について(別紙レジュメ参照)

【主な意見の概要】

中央に設置するとともに、地域ブロックごとに推薦機能を持つ下部機関を設けるのがよい(以下、便宜上「中央プラス地域ブロック型」という。)中央に集約して最高裁に意見を述べるという意味では、中央に一つ設置した上で何らかの仕組みにより地方の情報を吸い上げる案(以下、便宜上「中央プラス情報収集型」という。)と共通性を有するが、裁判官の独立性、選考過程の透明性・客観性、アカウンタビリティーの確保という観点からは、前者の方が優れている。
審査の項目も審査対象(修習生から判事補への任官希望者、判事補から判事への任官希望者及び再任希望者、弁護士等からの任官希望者)も相当多数に上るのであるから、中央に一つ設けるだけでは、審査の充実・実質化は図れない。地域ブロックごとに設け(高裁単位が適当)地方に根ざした仕組みにする必要がある。地域ブロックに設けられた機関には第一次的審査・評価の上推薦を行わせることが必要。むろん、最高裁の有する(裁判官の)指名権との関係で、地域ブロックごとに設けられた機関からの推薦を最終的に調整を行う必要があるから、そういう意味で中央にも設けなければならないであろう。
中央に設けられる機関と地域に設けられる機関の役割について、前者は調整するだけで、後者が審査・評価を行うという整理ではなく、基本は両者が実質的に審査をできるということ、地域の機関は粗ごなし的な意味も含めて第一次審査・評価を行い、その結果を全て中央の機関に上げ、中央の機関は実質的な意味で委員会としての最終判断を行うというふうに理解すべきではないか。
地域ブロックごとに設けてそこで推薦対象者を決めてしまうと、中央の機関がそれをはねるのは難しくなりはしないか。情報収集の仕組みについて工夫は必要とはなるが、「中央プラス情報収集型」の方が適当ではないか。
審査の充実化の要請と裁判官の独立性等の確保の要請のバランスをどうとるかという問題ではないか。確かに、任官希望者に関する情報は実際に仕事をしている当該地域に存在すること、末端に行けば行くほど情報量は多いであろうことは否定できないが、他面において、利害関係の度合いは大きくなり、公平な判断ができにくい。地域においてそういう審査・評価を受けること自体が裁判官の独立との関係で問題が生じ得るのではないか(弁護士等からの任官希望者については問題は少ないかもしれないが、キャリア裁判官の場合には深刻な問題を生じ得る。)。やはり、中央で十分に情報を汲み上げて独立・公平に配慮をしながら決めていくという「中央プラス情報収集型」が妥当というべき。そもそも、地域において中立・公平に判断をすることができる委員の適任者を見つけることも困難であろう。
地方であるから利害関係を持ちやすくそれ故に公平な判断ができないという決め付けはおかしい。国民の見方は裁判の勝ち負けに必ずしも左右されるものではないということは、先般の調査結果からも明らか。裁判官の独立はむろん大事であるが、現在は、裁判所組織の中で、事務総局による人事統制により、裁判官の独立が脅かされている状況にある。しかもそれは仲間意識による評価・判断である。それで国民の信頼を得られるのであろうか。仲間ではない人たちの見方を実質的に聞いていくことが求められているのではないか。
そもそも委員会の権能について、個々の裁判官の指名に関与すること自体が適当ではないと考える。むしろ、国民が加わるような委員会の権能としては、任命・人事に関するシステム全体(基準の在り方など)について意見を述べる程度のものに限定すべきではないか。
地域性を重視することは大切なことである。しかし、全国的に公平で均等な判断を確保するために転勤制は必要であり、それを前提にすると、例えば、当該地域に転勤してきたばかりで間もなく任命ないし再任時期を迎える裁判官について、地域の機関が適切な判断をなし得るのか疑問。地域の機関には充分な情報を収集させて中央で判断をするという仕組みが妥当である。
中央へ情報を集中させるという仕組みは、少なくとも現在の事務総局による人事統制(事の真偽はともかくとして)を強化するものではないかという印象を与えるおそれがある。やはり地域に根ざした仕組みをつくるべき。もちろん、判断のばらつきがあっては困るので、木目の細かい審査基準をつくるなど適切な工夫をしなければならない。
修習生から新任判事補になろうとする場合、キャリア裁判官からの任命・再任の場合、弁護士等外部から任官する場合とでは、自ずと判断の方法は異なる。新任判事補の場合、そもそも地方には情報がないから中央で判断をしていくことになる。外部からの任官については当該希望者が実際に仕事をしてきた地域における評価が重要となってくる。キャリア裁判官の場合には、転勤制を前提にすると、地域での判断には限界がある。
裁判官は法と良心のみに基づいて判断をするもの。判断の統一性を確保するために転勤制が必要というのは正論ではない。
大都市集中という現在の社会構造からすれば、だれしも転勤を好んでいる訳ではない。地方での司法サービスのレベルを維持するために転勤制の下で自己犠牲により僻地に赴任しているのが実情である。
21世紀のあるべき司法を議論する中で、しかも地方分権の推進が叫ばれている状況において、自己犠牲で僻地に行くとか大都市集中だからという論法はそもそもおかしい。
大学教員の場合、利用者すなわち学生による評価をとり入れる傾向が定着しつつある。それに相当するものは裁判官の場合にも必要。また、これからの社会は、これまでのような大都市集中というのではなく、地方への広がりをもった世の中になっていくということを認識すべき。
「中央プラス地域ブロック型」と「中央プラス情報収集型」は、最高裁の有する指名権との関係で、中央に設けられた機関が一括して最高裁に意見を述べるという意味では共通する。問題は、その機関がどのようにして判断材料を得ていくのかという点にある。単に中央に一つ設けるというだけでは賄いきれず、下部機関のようなものを設けるのがよいのではないかという限度では、大方の意見は一致するのではないか。見方が分かれるのは、その下部機関にいかなる権能を持たせるかであり、情報収集にとどめるのか、それとも第一次的に審査をした上で推薦を行うという権能も認めるのかということであろう。
そもそも、地方に機関を設けても、そこで確定的に決めてしまうとすることはできないはず。地方からの情報収集といっても、その中に任官希望者の評価に関する見解が含まれていてもよいのであろう。それも含めて中央で最終的に判断をすればよい。

【意見交換の整理】

　以上のような意見交換の末、会長から、大方の意見の一致をみたと考えられる内容につき、以下のとおりの発言があり、了承された。

　ａ　審査の在り方
主体的に、自ら適任者の選考、推薦等を行う機関とする(ただし、その意見は最高裁を法的に拘束するものではない。)。また、裁判官の指名を受けようとする者に、選考過程へのアクセスの機会を十分に保障するため、選考の基準、手続、スケジュールなどを明示するなど、選考過程の透明化を確保するための仕組みを工夫する必要がある。

　ｂ　設置単位
最終的な選考結果を最高裁判所に対して意見として提出する機関を中央に置くとともに、十分な判断資料、人事情報等に基づき実質的な判断ができるよう、何らかの仕組み(例えば、地域ブロックごとに下部機関を設置するなど)を整備する必要がある。

　ｃ　委員会の構成、委員の選任方法
設置の趣旨に照らし、委員会を公正で権威のある機関とするため、委員の構成、選任方法については、中立性・公正性を確保できるように十分な工夫を凝らすことが必要である。

　ｄ　その他
選考に際し、個々の裁判の内容を審査するなど裁判官の独立を侵すおそれがないように十分配慮されなければならない。

(2)　判事の給源について

【主な意見の概要】

ア　判事補制度の在り方等について

給源の多元化・多様化を定める裁判所法の実質化を図っていかなければならず、そのため、弁護士任官を推進するとともに、検察官や大学教授からの任官も進めていかなければならない。同時に、判事補の知識・経験の多様化のため、原則として全ての判事補が弁護士事務所や行政官庁へ派遣される必要がある。その際、身分保障との関係で、同意が必要となるであろうし、また年金等の面で不利益が生じないような措置が可能であれば、裁判官の身分を離れてということも可能ではないか。
判事補の身分を持ったままの経験では実が上がらない。弁護士として依頼者との関係や自らの生活がかかる状況の中で職務を行うことで、初めて弁護士としての経験ができる。判事補の身分のまま弁護士事務所に派遣されてもしょせんお客さんに過ぎない。裁く立場となるには裁かれる立場の経験が必要。もちろん、判事補の身分を離れることを強制することはできないが、判事の任命の要件とすることは身分保障との関係では問題がないはず。判事となるためには、判事補以外の職務経験を裁判官の身分を離れて数年積ませる、それを任命の要件とするという制度的担保が必要である。判事補だけをやっていても判事にはなれないということを確実に担保する必要がある。中間報告で「制度的に担保する」ということで合意した以上、運用に委ねるということでは話にならない。
年金や保険の問題は工夫により解決できる性質のもので、制度の本質に関わる問題ではない。
本当の意味で弁護士としての仕事をできれば、身分を離れるかどうかは関係ないといえなくもない。しかし、そもそも弁護士というのは、依頼者との委任契約に基づいて、その利益のために誠実に法律事務を処理し、その対価として報酬を受けるというのが本質であり、それが弁護士としての普通の職務である。そもそも裁判官の身分のまま、そうした仕事を行うこと自体矛盾ではないか。そんな法的手当ができるのか。判事補を辞めて弁護士になるというのが直截である。無理矢理辞めさせるというのではない。判事になるためには弁護士経験が必要だということにすれば、判事になりたい人は自分から辞めて弁護士になるということではないか。判事補を辞めたくなければそれでもよいのであって、身分保障上の問題はないはず。
裁判所法は、判事の任命資格として10年の法律家経験を要求しているが、それは法律家としての成熟性を意味するのであろう。判事補だけ10年務めていても判事になれないというのなら、検察官、弁護士等についてもやはりその職務のみに従事していても不十分というべきであり、同様に経験の多様化を求めるのが筋ではなかろうか。
身分を離すこと自体にさほど重要性はないのではないか。また、経験として弁護士経験が言われているが、それだけではなく、むしろ、法曹界以外の、例えば、専門的、先端的分野の研究所や企業などで知識・経験を積んでもらうことが重要ではないか。
より良い裁判官をつくっていくという観点からは、裁判官の職務に資する専門的・先端的知識を学んでもらうことを考えるべきである。その意味では身分を離れるかどうかに重きを置く必要はない。
判事補には少なくとも2年程度は例えば民間企業や外国ローファームで経験を積んでもらいたい。
何のために他職経験を求めるのかに思いをいたすべき。例えば、留学による経験もそれはそれで有意義なことではあり、どんどんやればよい。ただ、我々がここで求めている経験というのは、法律家としての多様で豊かな経験であって、基本は、当事者経験ではないだろうか。民間企業研修については、そういう機会があってもよいが、給料は裁判所からもらい、仕事の結果には責任を負わない立場にあるわけで、企業が本当に戦力として使うはずはない。弁護士として企業の法務部で仕事をするというのであれば、別であるが、少なくとも、今のような企業研修は、我々が求める経験とは言えないのは明らか。
制度的担保の方法として、裁判所法42条自体に手を付ける必要はないのではないか。10年間判事補の職務だけに従事していた者であっても、任命資格自体は認めてもよいのではないか。任命基準において、他職経験を積んだことを条件とするというのも制度的担保の一方法ではないか。
任命資格を認めながら、任命の基準において一律に他職経験を求めるということができるのか。42条を改正すべきではないのか。なぜ改正することに躊躇するのか、その理由が分からない。
法の趣旨との関係で基準自体に合理性があれば、法改正ではなく基準で担保していくことも可能ではないか。また、基準の作り方として一律に他職経験を求めるというのではなく、他職経験を重視してそれを経た者を優先するということも考えられる。
より良い判事を得るためにどのような制度をつくっていくかという問題である。中にはずっと同じ組織にいても素晴らしい人材はいるかもしれない。しかし、ここで考えるべきことは、判事となろうとする者一人ひとりが法律家として多様で豊かな経験を備えられるように制度的に担保する仕組みをつくることである。身分を離れて裁判所の外に出て他の法律専門職の経験を相当年数積むことを求めるべきである。その経験の中でも、裁判官の職務の性質上、訴訟に関与する当事者である弁護士経験をすることが最も有効であると考えられるので、弁護士経験を原則とすべき。全くそれに限ってしまう必要はないが、できる限り弁護士経験を経ていることとすべきである。ただし、裁判所法42条そのものに手を付ける必要はないのではなかろうか。指名に関する推薦委員会の任命基準において手当をしていけばよい。その基準も、判事補経験だけではおよそ任命できないようにすることはできないだろうが、原則として弁護士経験を積むことを求めるようにすべきではないか。こうした知識・経験の多様化は検事についても言えることである。ただし、判事は権限の上でも、独立性の上でも、検事よりはるかにこうした要請が強いものと考えられる。
弁護士以外に、例えば、省庁において立法作業に携わるという経験も他職経験として認めてよいであろう。
修習生から判事補となり、自動的に特例判事補を経て判事になるというのが決まったコースとして一本化しているという現状は、いびつであるという問題意識が当審議会にあったはず。判事補の身分はそのままにしておきながら今までの研修を充実するというようなことではその解決にはならないというべき。仮に身分を離れて他職経験を積みそのまま裁判所に戻らないという選択をする人がいたとしても、それはその個人の任官に対する考え方の問題である。
裁判所法42条が法律家としての成熟性を求めていることを前提とすれば、他職経験を求めれば、おそらく弁護士経験を積むというのが本流となるであろう。ただし、それ以外を排除する必要はない。企業や行政庁での職務経験も含めてよいであろう。ただし、裁判所から給料をもらいながら身分もそのままでは単なるお客さんであり、実のある経験を積むことはできない。また、期間も、少なくとも数ヶ月とか数週間では足りず、そうした経験を積むのにふさわしい実質を伴った期間にしなければならない。身分を離すに当たっては、弁護士登録をする場合であれば別であるが、民間企業に就職するような場合には、そのことが任命資格として要求される経験年数に通算されるような法的手当をする必要がある。
現行の制度をそのまま全て是とする訳ではないが、今の裁判制度は一応機能し信頼も受けている。弁護士経験があるからといってそれだけで裁判官の仕事に役立つわけではない。個人的経験からしても裁判所から行政庁に出向した経験(検事の身分で)は役に立ったと感じている。弁護士経験も重視されるべきであるが、そのことを任命資格とすることは、キャリアシステムを前提とする限り、間接的強制となり身分保障の上でも問題がある。任命資格自体は手を付けず、指名に関する委員会の任命基準において不適切な者は落とせばよい。
本質的な問題は、今後も判事補を裁判所法5条にいう「裁判官」として維持していくかどうかではないか。ロークラーク制度を整備して、判事補をそうした職務に切り換えていくことも考えられる。なお、官民の人材交流は今後一層活発となり、身分に関連する問題の解決は容易になるであろう。

イ　特例判事補制度

特例判事補制度については、裁判所法の原則に戻して廃止されるべきであるということは一つの筋ではあるが、一方で、特例判事補が現実に果たしている機能を無視するということもできず、また権限が判事になるまで未特例判事補のままとなると、果たして優秀な人材を確保できるのかという懸念もある。最高裁の提案するような、単独事件の担当を任官してから7～8年後に後倒しにするというのも一案かもしれない。
判事の給源が判事補に一本化しているという現状の一環にあるのが特例判事補制度である。しかも「当分の間」の措置であったのに、戦後50年以上も続いていること自体が病的である。判事の大幅増員の中で、廃止していくべきである。
諸外国の例を見ても、裁判官になれば、ただちに一人前の裁判官として扱われ、職務上権限が制約されることはない。その意味で、我が国の判事補制度はそもそも中途半端なものであった。そのギャップを埋めるために特例判事補制度ができたのではないか。特例判事補などということではなく、これまでの制度の実績を踏まえて、7～8年で判事に任命するという制度にすればよい。現実に離島・僻地へ赴任しそこでの司法サービスを担っているのは特例判事補である。
個々の特例判事補の中に優秀な者がいるかもしれないが、問題は、個々の裁判官の資質能力ではなく、判事の資質能力の最低限を制度的に担保する資格要件の内容ではないか。少なくとも、裁判所法42条の現行10年を短縮する合理的な理由はないはずであり、本末を転倒していないか。　
特例判事補制度によって僻地対策を行っているという言い方はおかしいのではないか。
条件整備は必要ではあるが、やはり本来の筋から言えば、特例判事補制度は廃止されるべき。ただし、判事の任命資格としての10年という在職経験を将来も現行のまま維持していくのかどうかについては、別の見方があってもよいのではないか。

【意見交換の整理】

　以上のような意見交換の末、会長から、大方の意見の一致をみたと考えられる内容につき、以下のとおりの発言があり、了承された。

　ａ　21世紀のあるべき司法という観点から考えた場合、判事補のほとんど全てがそのまま判事となり、事実上判事の主要な給源となっていることは、裁判所法本来の趣旨に照らして適当ではないとの共通認識を得た。

　ｂ　この共通認識を踏まえ、まず、判事補に、弁護士等他の法律専門職等の職務経験等を積ませることを制度的に担保する仕組みを整備する必要がある。

　その仕組みのポイントは、

真に実のある経験を積ませるため、裁判官の身分を離れて他の法律専門職等の職務に就くこととするべき。
その期間は、一概には言えないが、実のある経験を積むにふさわしい相当程度の期間が必要である。少なくとも数ヶ月や一年間程度では足りないかもしれない。
原則としてすべての判事補が、この仕組みにより弁護士等他の法律専門職等の職務経験等を積むことを制度的に担保することが必要である。

　ｃ　弁護士、検察官等から任官しようとする者についても、例えば、判事補、調査官等として裁判所内部での職務経験を積ませることとするなど、同様に経験の多様化を重視していくことが必要であろう。

　ｄ　従来から課題とされてきた弁護士任官を推進する必要があることについては、異論のないところ。そのために、最高裁と日弁連が、話し合って実効性のある具体的な措置を講ずることが必要ではないか、両者からそうした提案がなされるよう希望する。また、検察官、法律学者からの任官も推進すべきである。

　ｅ　特例判事補制度については、裁判官数の不足に対応するための「当分の間」の措置であったことや、十全の権限を行使する判事となるためには10年の法律専門家としての経験を要求している裁判所法の趣旨にかんがみれば、段階的に解消していく方向で考えるべき。

　ｆ新たな裁判所調査官制度を整備することが足腰の強い裁判所をつくっていく上で必要であるとも考えられ、今後の検討課題であろう。

　ｇ　これらのためにも、判事の大幅増員を図る必要がある。

６.今後の審議の進め方

　裁判官改革については、積残しの課題(人事評価の基準・手続の整備、最高裁判事の選任の在り方など)もあることから、今後の審議の中でさらに議論を行うこととされた。

以　上
(文責司法制度改革審議会事務局)

－速報のため、事後修正の可能性あり－

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