別紙1

国家行政組織の変遷について

1 明治維新から内閣制度創設まで

(1) 三職の制
慶応3年の大政奉還後、天皇の行う大政を輔弼する職として、「総裁」「議定」「参与」の三職を置き、総裁は「萬機ヲ総裁シ一切ノ事務ヲ決」し、議定は「事務各課ヲ分督シ議事ヲ参議シ一切ノ事務ヲ決」し、議定は「事務各務ヲ分督シ議事ヲ定決」し、参与は「事務ヲ参議シ各課ヲ分務」することとされた。
 その後、三職八局制となり、三職のほかに総裁局、神祇事務局等の局が設けられた。

(2) 政体書による行政組織
明治元年、政体書が定められ、これにより、中央政府全体を「太政官」と総称し、太政官の権力を立法、行政、司法の三つとした。おおむね、立法を「議政官」、司法を「刑法官」、行政を「行政官」「神祇官」「会計官」「軍務官」「外国官」がつかさどることとされた。

(3) 職員令による行政組織
明治2年には職員令が定められ、太政官は、天皇を輔弼し、太政を統理する最高機関として位置づけられた。太政官には、その長官たる左大臣及び右大臣のほかに、大納言、参議等が置かれた。さらに、太政官の下に、民部、大蔵、兵部、刑部、宮内、外務の6省が設置され、その長として、それぞれ「卿」が置かれた。

(4) 太政官職制
明治4年、左右大臣及び大納言を廃止し、天皇を輔翼し、庶政を総判する「太政大臣」を置いた。また、太政官を正院、左院、右院に分け、正院には、太政大臣のほか、納言、参議等が置かれた。なお、各省は従前のまま存続。

2 内閣制度の創設

(1) 内閣総理大臣及び各省大臣
明治18年、太政官制を廃止し、内閣総理大臣のほか、宮内、外務、内務、大蔵、陸軍、海軍、司法、文部、農商務、逓信大臣が置かれ、宮内を除く大臣で内閣が組織された。
従来の太政官制の下では、太政官が庶政の全般を総理する唯一最高の官庁で、各省は太政官の下級官庁という位置づけであったのに対し、内閣制度の下では、各省の長は、国務大臣として、直接に天皇の大政を輔弼するものとされた。
また、内閣総理大臣は、「各大臣ノ首班トシテ機務ヲ奏宣シ旨ヲ承テ大政ノ方向ヲ支持シ行政各部ヲ統督」する地位とされた。

(2) 各省の内部組織
行政各部の組織については、その基本として、勅令により、各省官制通則が制定され、さらに各省毎の官制が定められるという、通則と個別官制による法制となっていた。
さらに、各省の内部組織として、大臣官房のほか、省務全体を統轄する総務局及び省務を分掌する各局が置かれた。

(内閣制度による国の行政組織の基本的な形は、その後、第2次世界大戦後の改編を除き、大きな変更もなく、維持、継続された。)

3 戦後の国家行政組織の変遷

(1) 戦後の行政組織体制
昭和22年の「行政官庁法」により、当面の行政組織体制が置かれたが、これは、従来の例を踏襲する色彩の強いものであり、暫定的なものとして置かれ、新憲法下のあるべき行政組織については、行政調査部において、さらに検討が進められることとなった。
昭和22年当時の組織体制は、総理庁、司法省、外務省、大蔵省、文部省、厚生省、農林省、商工省、運輸省、逓信省、労働省の1庁10省であった。
行政調査部の検討結果は、GHQの指示を受け、行政組織の種類や定義を明らかにするという基準法的な性格をもつ国家行政組織法案として、昭和23年の第2回国会に提出され、法案は、国会審議の過程で、省庁の内部部局である局、部等の設置は政令でなく法律事項とすることなど、いくつかの修正が行われた。
国家行政組織法が施行された昭和24年当時の組織体制は、総理府、法務府、外務省、大蔵省、文部省、厚生省、農林省、通商産業省、運輸省、郵政省、電気通信省、労働省、建設省の2府11省となっていた。

(2) 戦後の組織改革
戦後の組織改革の動きとしては、片山内閣の後を受けた芦田内閣における「臨時行政機構改革審議会」の報告や、第2次吉田内閣における岩本行政管理庁長官による行政の簡素化に関する試案、さらに昭和24年2月には「行政機構刷新審議会」答申などが出された。
また、昭和26年8月には、総理の私的懇談会である「政令諮問委員会」から行政委員会の整理、縮小を内容とする行政機構改革についての答申が出され、これを受けた閣議決定により、行政委員会(いわゆる3条委員会)の廃止をはじめとして、行政事務の整理、定員の縮減等が図られた。

(3) 一府十二省体制
中央省庁の改革案については、昭和27年、当時の橋本行政管理庁長官による、一府九省体制のいわゆる「橋本案」がまとまり、これを基本として調整が図られた結果、一府十一省(自治省を除き、現体制と同じ)の新体制とすることが閣議決定。
その後、昭和35年に、総理府に外局として置かれていた自治庁が自治省に改組され、現在のような一府十二省体制が確立。

(4) 第一次臨調
昭和36年に設置された臨時行政調査会(第1次)においては、中央省庁の在り方についての検討が行われ、昭和39年9月には、行政の統一性の保持の観点から内閣機能の強化を始めとする改革意見が出された。

(5) 総合調整機能の強化
一府十二省体制の確立以降今日までの間、昭和46年に、公害問題に対応するため環境庁が、昭和47年には、沖縄の返還に伴い沖縄開発庁が、また、昭和49年には、国土総合開発行政を担うため国土庁がそれぞれ発足し、その後、第2次臨調の答申を受けて、総合調整機能を強化するため、昭和59年に総理府の一部と行政管理庁を統合し、総務庁が設置された。

4 行政機構改革を巡る最近の動き
中央省庁の再編に関する最近の議論としては、第3次行革審の最終答申における大くくりの再編成イメージをはじめ各方面から多くの提言がなされているが、周知のとおり、先般の衆議院選挙の際の各党の公約の中にも、行政機構改革に関する提言が盛り込まれている。
 現在、中央省庁再編は現内閣の最重要課題として取り組んでいるところ。


別紙2

国家行政組織について

1 行政組織の概要

(1) 行政事務の配分と責任体制
  ア 内閣の行政権の行使

・行政権は内閣に属し、その行使について国会に対し連帯して責任を負う。(憲法第65条、第66条)
・内閣は、その首長たる内閣総理大臣及び20人以内の国務大臣で組織(憲法第66条、内閣法第2条)

  イ 行政事務の分担管理

・総理府及び各省の長は、内閣総理大臣及び各省大臣とし、主任の大臣として行政事務を分担管理(内閣法第3条@、行組法第5条@)
・主任の大臣を補佐し、その事務を実施するための行政機関として府及び省を設置(図−1参照)

(2) 管理法体系
   図−2参照

(3) 国家行政組織法による組織基準
第1条 この法律は、内閣の統轄の下における行政機関の組織の基準を定め、もって国の行政事務の能率的な遂行のために必要な国家行政組織を整えることを目的とする。
第2条@ 国家行政組織は、内閣の統轄の下に、明確な範囲の所掌事務と権限を有する行政組織の全体によって、系統的に構成されなければならない。
A 国の行政機関は、内閣の統轄の下に、行政機関相互の連絡を図り、すべて、一体として、行政機能を発揮するようにしなければならない。

 ア 行政機関の種類
(ア) 府、省、委員会、庁(行組法第3条・・・いわゆる「三条機関」)

a 府、省
・行政事務の第一次的分配単位であり、現在、13設置(昭和35年の自治省設置以降増減なし)
b 委員会、庁
・府又は省に外局として置かれる、行政事務の第二次的分配単位
・委員会は、その所掌事務の性質が高度の政治的中立性、専門技術性を要求されるなど、府・省ないし内閣から独立的な地位にある合議制機関に行わせることが必要である場合に例外的に設置(いわゆる「行政委員会」で、現在、7設置)
・庁は、@事務量及び組織が膨大であり、府・省の内局によることが適当でない場合、A政策的要請から省や内局とすることが適当でない場合、B一般の省の事務とは性質の異なる事務をつかさどる場合などに設置
c いわゆる「国務大臣庁」
・委員会及び庁のうち、機能、規模等が省に準ずるなど特に必要がある場合には、法律で委員会及び庁の長に国務大臣を充てることができる(行組法第3条B)
・国務大臣庁は、現在、9(1委員会、8庁)

(イ) 内部組織

a 内部部局

o官房・局
・ 府省庁の所掌事務の第一次的分配単位であり、政策遂行の柱となる重要な組織単位
・昭和58年の国家行政組織法改正により、その設置根拠は法律から政令に変わったが、同時に法律で官房及び局の総数の上限(128)が設定され、以後、純増無し。
o課等
・官房・局等に置かれる、日常の行政事務処理の基礎的単位
・課等の総数は、約1500弱であり、最近10年(第二臨調以降)漸減傾向(昭和45年度と同程度)
b いわゆる「附属機関」
o審議会等
・重要事項に関する調査審議、不服審査その他学識経験を有する者等の合議により処理するこが適当な事務をつかさどるため設けられる合議制の機関
・審議会等の総数は、昭和40年度の277を最高に、その後、昭和44年、52年の大幅な整理合理化等により、昭和53年度の212まで減少。その後も、スクラップ・アンド・ビルド等により対処し、現在まで、ほぼ横ばいで推移。
o施設等機関
・試験研究機関(経済研究所、国立環境研究所、財政金融研究所など)、検査・検定機関(検疫所、農薬検査所、製品評価技術センターなど)、文教研修施設(国立公文書館、国立学校、自治大学校など)、医療更生施設(国立病院、療養所など)、矯正収容施設(刑務所、少年院など)、作業施設(迎賓館、統計センター、さけ・ますふ化場など)
o特別の機関
・所掌事務や組織構成が特殊であるため、他のいずれの行政組織分類にも該当しないもので、その設置、所掌事務等は法律で定められる(日本学術会議、検察庁、印刷局、造幣局など)
c 地方支分部局
・一定の地域を管轄区域として、当該省庁の所掌事務を分掌する機関

(ウ) 行政組織の構成例
  図−3参照

イ 組織規制の法形式
行政需要の変化の即応した行政組織の機動的、弾力的、効率的編成及び運営を図るための行政組織規制の弾力化を指摘した、第二臨調答申を受けて、国家行政組織法を改正(昭和58年)

・従来、法律で規定されていた、内部部局の官房、局、部、審議会等、施設等機関等の設置・改廃を、政令で規定
 ただし、政令で規定することとなった組織の設置・改廃は、次の国会に報告を義務づけ

官房・局・部課  等審議会等、施設等機関 地方支分部局
〔総称〕〔個別設置〕
行組法改正前法  律政  令
法 律
法  律法  律
行組法改正後政  令政  令法 律 又は 政 令 法  律政  令
・第二臨調答申等で指摘された中央省庁内部部局の再編成等の組織改革は、この法改正により迅速かつ機動的に実現

国家行政組織法改正前後の組織再編状況(例)

官房・局施設等機関
行組法改正前10年(昭49―58年度)5省庁 7、▲3 16、▲13
行組法改正後10年(昭59―平8年度)14省庁 33、▲33 27、▲33

(省庁の設置・省庁再編関連を除く)

2 組織管理の実際
毎年度の予算編成とあわせて機構審査纓ユ調・行革審答申の指摘に沿った改革を推進

(1)  管理の基本方針
ア 臨調答申指摘の行政改革の視点
 [変化への対応] [総合性の確保] [簡素化・効率化] [信頼性の確保]
イ いわゆる「スクラップ・アンド・ビルド」の原則

・新たな機構の設置に際し、併せて、新設機構と同等の組織を廃止
「各省庁の部局等・・については、既存機構の合理的再編成によるもののほか、新設は行わない」(平成9年度機構・定員等の審査方針について(平成8年12月19日 総務庁長官閣議発言)

ウ 組織及び事務事業の時限付与、自主的見直し

・毎年度の行革大綱に基づき、組織の新設、事務事業の開始に当たり、存続期限を積極的に付与
・附属機関等の組織及び事務事業の見直しを実施

(2)  組織管理の現状
ア 中央省庁

o府・省
昭和35年の自治省設置以来、府・省の新設無し(1府12省体制)
o庁(最近の設置・再編例)
@環境庁(昭和46年)
昭和40年代に入り公害問題が深刻になってきたため「公害対策基本法」をはじめ各種規制の整備が進められたが、このような法制整備と並んで、公害行政を総合的に実施する行政主体として環境庁が設置された。
A沖縄開発庁(昭和47年)
沖縄の本土復帰(S47.5.15)に伴い、沖縄の振興開発のための総合計画を策定し、その計画の実施に関する関係行政機関の事務を総合調整し、これを一体的に推進するため、沖縄開発庁が設置された。
B資源エネルギー庁(昭和48年)
高度化・複雑化した資源エネルギー行政の総合性を確保するため、通産省に、資源エネルギー行政を一元的に行う資源エネルギー庁が設置された。
C国土庁(昭和49年)
国土利用計画法の施行による土地対策の抜本的刷新を契機として、国土政策を総合的かつ強力に推進するため、国土庁が設置された。
D総務庁(昭和59年)
第2臨調答申を受け、総合管理機能を強化するため、総理府の一部と行政管理庁を統合して総務庁が設置された。
o行政委員会
戦後、「行政の民主化」の観点から、米国の制度を模して、多数設置された。
しかし、我が国の行政の実情に合わない、行政責任が不明確、事務処理の不効率などの問題を指摘した「政令諮問委員会」答申(昭和26年)に基づき、いくつかの例外を除き廃止・縮小

イ 内部部局(官房・局・部等)
  高度成長期には、行政需要の拡大に伴い、局・部の数が増大傾向にあったが、昭和43年の一省庁一局削減により大幅に削減
  その後、環境庁、沖縄開発庁、国土庁の新設に伴う増を除けばほとんど増加していない。
  国家行政組織法の改正(昭和58年)による官房・局の総数の上限 (128)設定以降純増なし

 〔第二臨調答申等の考え方〕

・内部部局は、政策・施策の企画立案等を中心とする機能を担うものであり、その改革に当たっては、変化への対応と総合性の確保の観点が重要
・全体として機構の膨張を招くことなく再編成を推進することは、新しい時代に対応した行政に転換するためのみならず、必要性が相対的に低下している部局等の整理合理化を推進

最近の内部部局再編成の例(国家行政組織法改正後)

省庁名新  設 廃  止
昭和59年防衛庁教育訓練局
人 事 局
人事教育局
衛 生 局
国土庁防 災 局水資源局
外務省情報調査局情報文化局
文部省教育助成局
高等教育局
管 理 局
大 学 局
厚生省健康政策局
保険医療局
生活衛生局
医 務 局
公衆衛生局
環境衛生局
運輸省運輸政策局
国際運輸・観光局
地域交通局
貨物流通局
海上技術安全局
船 員 局
海 運 局
自動車局
鉄道監督局
船 舶 局
郵政省通信政策局
電気通信局
放送行政局
電気通信政策局
人 事 局
電波監理局
労働省婦 人 局
職業能力開発局
婦人少年局
職業訓練局
建設省建設経済局計 画 局
昭和61年科学技術庁科学技術政策局
科学技術振興局
研究開発局
計 画 局
振 興 局
研究調整局
昭和63年文部省生涯学習局社会教育局
平成3年運輸省鉄 道 局
自動車交通局
海上交通局
国際運輸・観光局
地域交通局
貨物流通局
平成4年厚生省社会・援護局
老人保健福祉局
社 会 局
援 護 局
平成5年外務省総合外交政策局
国際情報局
国際連合局
情報調査局
通商産業省環境立地局立地公害局
平成6年警察庁 生活安全局
情報通信局
警務局
通信局
平成7年農林水産省農産園芸局農蚕園芸局
平成8年公正取引委員会(事務総局)
官房
経済取引局
審査局
(事務局)
(官房、経済部、
取引部、審査部
ほか)

ウ 地方支分部局、附属機関等
 行政の簡素合理化を積極的に推進する等の観点から地方支分部局、附属機関等を廃止・縮小・整理統合するとの第二臨調答申に基づき、下記のとおり実施

・地方支分部局
oブロック機関の整理  昭和59年以降、57機関を廃止・統合
o府県単位機関の整理  昭和59年以降、182機関を廃止
o支所・出張所の整理・再編
・昭和59〜63年度  644か所整理統合
平成 元〜 6年度  276か所整理統合
・附属機関等

例:繊維製品検査所と工業品検査所、野菜試験場と茶業試験場、繊維高分子材料研究所と製品科学研究所の統合等

3 総合調整について
(1)  総合調整の必要性とその仕組み

・ 第二臨調等の基本的考え方

〔第二臨調第三次答申(抄)〕

「行政組織は、いついかなる場合でも、変化への対応力に富み、総合的、効率的かつ公正に運営され、国民の信頼を確保し得るものでなければならない。高度に発展した我が国の経済社会においては、行政需要は複雑多岐にわたり、各省庁による行政の機能分担(いわゆる「タテ割り」行政)が余りに高度化して、タテ割りの壁が固定化し、行政の総合性が失われがちである。・・・したがって、行政組織の在り方を検討するに当たっては、総合調整機能の強化の視点・・・がとりわけ重要・・・」

(2)  第二臨調及び行革審答申等の実施状況
 第二臨調及び行革審答申で提言された総合調整機能強化については、次のとおり実施されている。

総合管理機能
第二臨調第三次答申
○総務庁の設置(昭和59年)
・人事管理、組織・定員管理、行政監察機能の一体的、総合的運用
国土三庁の統合
第二臨調第三次答申
○国土開発行政関係3庁連絡会議の開催(昭和58年〜 )
内閣機能
第一次行革審
「行政改革の推進方策に関する答申」
○内閣官房の組織の再編成(昭和61年)
・内閣内政審議室、内閣外政審議室、内閣広報官室、内閣安全保障室
○安全保障会議の設置(昭和61年)
○閣僚会議の機動的開催
○内閣総理大臣補佐官3人以内の設置(平成8年) 等
科学技術
第一次行革審
「行政改革の推進方策に関する答申」
○科学技術庁内部部局の再編成(昭和61年)
○ 「科学技術政策大綱」(昭和61年)
○ 研究交流促進法の制定(昭和62年)
○ 「科学技術基本計画」(平成8年)

(参考)
 総合調整の基本的仕組み(例)

o内閣レベルの総合調整
・閣議
・内閣の補助部局等による調整
内閣官房、内閣法制局、安全保障会議、事務次官等会議
・関係閣僚会議・本部の開催
複数省庁の緊密な連携が必要な重要施策について、関係機関間の連絡の場として開催
内閣法や国家行政組織法に基づく組織ではなく、閣議決定等で機動的に設置・改廃
会議・本部の庶務は、内閣官房や関係省庁により処理
o総合調整担当機関による調整
・総理府外局による調整
総合調整権限を有する国務大臣庁を設置し、内閣総理大臣のトップマネジメント機能や特定政策に関する総合調整機能を補佐(戦後新設された、総務庁、経済企画庁、科学技術庁等の総理府外局の多くはこの性格を有する。)
これら外局には、総合調整権限を実効あらしめるため、計画策定、基準設定、調整費の計上、報告徴集、勧告等の権限などが与えられていることが多い。
・担当大臣、無任所大臣の活用〔例:年金問題担当大臣、土地対策担当大臣〕
内閣の重要問題について、関係の深い省庁の長たる国務大臣を内閣総理大臣が指名
o各省庁間の連絡体制の整備
・関係省庁間の連絡会議の開催
・連絡担当機関の設置、連絡の仕組みの設定


別紙3(石原信雄氏説明資料)

行政改革について(要旨)

平成9年1月29日


1 全般的事項
中央省庁の再編成と行政改革の理念及び目標との関連を国民に解り易く説明すること。

2 内閣の総合調整機能の強化策
(1)  総理府に内閣の総合調整機能を集中すること。
(2)  具体策
ア 予算編成、外交防衛、その他重要政策について総理のリ−ダ−シップを発揮し易くする仕組みを確立すること。
イ 総務庁の人事局、行政管理局を総理府に帰属させること。
ウ 各省庁の幹部職員の発令について、事前に人事局で審査し、閣議の承認を要件とすること。
エ  国家公務員の地方公共団体への出向や民間への出向について、一定の基準を定め、事前に人事局で審査すること。
オ 国と地方公共団体との間の権限調整や税財源の配分に関する事務を所掌する機関を総理府に帰属させること。

行政改革会議第4回議事概要